最新东太后慈安真实照片（东太后）

（2）监察体制改革后，我国行使腐败治理专责的机关惟监察机关，监察机关享有腐败治理的全责、全权，以监察权为中心加快建构、完善权力监督系统的其他部分，乃至以之为基础，调整既有权力分配与机制运行模式。

参见魏昌东：《积极治理主义提升立法规制腐败的能力》，载《中国社会科学报》2014年10月31日第6版。从中国式腐败及其治理的实践来看，中国的现代腐败衍生于20世纪80年代现代化进程启动之后，腐败的群体性蔓延与扩散，促使研究者开始关注腐败诱因问题。

对此，《监察法》对于监察权实际运行中的立案权、调查权、留置决定权、特殊调查措施决定权等均作出了具体规定，这些职权在坚持由监察机关自行决定的基础上，分别根据不同情况作出了由本级或上级监察机关决定的规定。二是监察权运行的外部组织体制，即监察机关就监察权行使中与其领导机关之间的协调关系。一是有利于集中集体的智慧，防止个人决策的主观片面性，从而提高办案质量和监察监督的能力。现代国家腐败治理体制，通常包括腐败治理的领导体制、组织体制、权力分配体制、权力运行体制以及反腐机关、社会参与的权力行使与组织模式等内容。进入专题： 监察法 反腐败 。

就权力机制而言，是对党和国家事务进行集体领导后来瓦特又进一步改进蒸汽机。[15]由此，有关法律应明确规定具体行政执法人员在应用法律、法规、规章时有进行行政解释的权力。

［日］黑川哲志：《从判例看行政解释的司法审查》，肖军译，《行政法学研究》2014年第3期。另外，在司法机关对行政解释的审查实践中也还没有确立相对统一和客观的审查标准。《行政法规制定程序条例》第31条规定：……行政法规的解释与行政法规具有同等效力。通常而言，法律解释主要发生在法官审理案件的过程中，无怪乎有学者指出：解释法律乃是法院的正当与特有的职责。

也就是说，行政解释在我国仅仅是指抽象行政解释，不承认具体行政解释的存在。省、自治区、直辖市人民政府主管部门。

据此，尽管法院不能直接否定行政机关作出的行政解释，但这毕竟明确赋予了法院可以绕过部分行政解释，在判决中作出对法律、行政法规的独立解释的权力。［奥］凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第284页。[13] 1.防止行政解释权的滥用——独立行政解释权的设置原理 所谓法律解释，可以被简单地理解为一个澄清法的含义的活动。在我国，行政解释是一个理论概念，并未直接出现在我国有关法律文件中。

[5] 从1981年《决议》关于法律解释的分工来看，我国法律解释的类型还可以分为制定解释和具体应用解释。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条规定：规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。最后，内在于具体行政行为之中的行政解释，可借助司法机关对具体行政行为的司法审查，对其中滥用的行政解释进行规范，使其符合行政法治的要求。总之，对行政解释的合法性、合理性的判断上，不管法院对行政解释采取何种态度，法院至少不能把行政解释作为当然的、最后的结论予以全面接受，必须保持法院对行政解释的独立的和最后的判断。

未来加强对行政解释的行政内部监督，应从以下几个方面着手：其一，制定完整详细的行政解释程序规定，对行政解释的主体、程序等加以规定，提高行政解释的民主性与科学性。（2）行政具体应用解释 关于行政具体应用解释，1981年《决议》所规定的以法律、法令以及地方性法规为解释对象的行政具体应用解释过于简略，并没有明确其效力，其后的相关法律也没有加以明确。

这就是由行政机关之内设机构进行解释。就我国目前的法律规定来看，行政解释主体的设定主要依据1981年《决议》《行政法规制定程序条例》及《规章制定程序条例》的规定。

反过来，由于行政本位的影响，司法最终裁决原则没有有效确立，法院审查行政解释时受到很大的限制。同年制定的《规章制定程序条例》则只规定了规章制定机关对规章的制定解释。在我国的法律解释观念中，法律解释关系到法律的统一和正确适用，不能随意地将法律解释权赋予级别较低的适法机关，否则将导致适法过程中权力的滥用。从依法行政的理念出发，行政也被理解为法律、法令具体应用的领域，从而在行政执法过程中也产生了对作为行政执法依据之法律、法规等进行解释的需要。（二）我国行政解释的源起及其类型化分析 中国法律解释体制最早形成于1955年第一届全国人大常委会第十七次会议通过的《全国人民代表大会关于法律解释问题的决议》（以下简称：1955年《决议》）。这样，通过将行政解释权集中在一定级别的行政机关的做法，以防止行政执法机关任意解释所适用之法律，从而确保法律适用的统一和依法行政的实现。

[6]1999年《通知》规定：（1）凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院作出解释。从以上的分析可以看出，对行政解释权的控制，司法权是缺位的。

为了对行政解释进行规范，国务院于1999年下发了《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》（以下简称：1999年《通知》）。这是因为现代社会治理，依赖立法机关对行政机关的广泛授权，这种授权中即包含了行政机关对所适用法律的一定的解释权。

再次，这种适用法律与解释法律频繁分离的状况，也会使行政解释脱离实际，影响一线执法人员作出合法、合理的决定。后一职能再被分为司法职能和行政职能。

[14]他们认为，涉及对行政法规、行政规章内容解释的问题，应遵照法的修改的程序进行。行政机关不同于立法机关和司法机关的地方在于，行政机关也承担了部分立法性质的功能。比如，行政机关对行政法规、行政规章的立法性解释排除了司法审查，不利于对行政权的监督以及防止行政机关以行政解释的名义侵犯行政相对人权益。另一种是享有宪法、法律授权范围内之行政立法权的行政机关对其所立之法所进行的解释，即行政机关所进行的制定解释，有学者从理论上将其称之为行政立法性解释（上述几个概念之间的关系具体如图1所示）。

而在另一种场合下，则托付给所谓‘执行或行政机关。（一）独立行政解释权的设置原理及其控权框架 把解释法律作为一种权力，并把这种权力归诸于少数法定的主体，实际上反映了一种对法律解释活动的垄断或控制观念。

[2]在现代行政法治背景下，行政机关的一切行为都应理解为法律适用行为，其在法律适用过程中必然要对所适用之法律进行解释。[7] 二、我国行政解释制度的困境 抽象行政解释活动在我国行政实践中大量存在，不但包括数量巨大的由行政机关发布的解释性行政规范，而且包括由上级行政机关基于下级行政机关的解释请求所作出的以答复等形式存在的行政解释。

国务院法制办公室，国务院办公厅。[3]具体行政解释往往是作为具体行政行为之依据和理由，在行政决定书中行政执法人员的口头说明理由部分，以及在行政诉讼案件中作为被告的行政机关的应诉答辩陈词中出现。

有权解释法律的机关通过发布具有普遍约束力的规范性文件的形式对法律进行解释，而法律适用机关只能严格适用法律和依据有权解释法律的机关对法律的解释进行法律适用活动。从上述规定可见，行政机关作出的行政立法性解释与行政解释的对象具有同等的效力。然而，在理论上，人们对中国行政解释制度关注较少，其实践中存在的权力滥用问题也没有引起足够的重视。2015年修改的我国《行政诉讼法》第53条则规定了对行政规范性文件提起附带审查的规定，使行政复议与行政诉讼的相关规定保持一致。

其在行政实践中的主要表现形式就是，各个级别的行政机关均以具体应用法律、法规、规章为名，以发布抽象规则的形式来落实特定的行政目标，或者针对下级行政机关就个别行政案件中法律、法规的适用提出的解释请求进行答复或批复。（2）行政内部监督 从行政内部监督的角度来看，行政复议是行政内部监督的一种最为重要的形式。

[18]这一点在最高人民法院于2004年印发的要求各省、直辖市、自治区法院参照执行的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法［2004］96号）（以下简称：《座谈纪要》）中有明确规定：根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》关于法律、行政法规和规章的解释的规定，全国人大常委会的法律解释，国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释，人民法院作为审理行政案件的法律依据。然而，在实践中，行政解释主体往往滥用行政解释权，在进行行政解释的时候，跨越解释边界，使行政解释活动成为一种创制新的行政规则的活动，从而突破自身的职权或上位法的授权。

且不论该案件本身的是非，上级行政机关在行政诉讼过程中以批复形式作出行政解释，在程序上的正当性就是令人怀疑的。该决议确立了我国由立法解释、行政解释、司法解释共同构成的现行法律解释体制的完整结构。